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銅鼓中學(xué)是江西省重點(diǎn)中學(xué)，也是銅鼓縣唯一的高中。攝影/中國(guó)新聞周刊記者程昕明

今年9月，一則高中免學(xué)費(fèi)的新聞，讓銅鼓這座人口僅14萬(wàn)人的贛西北小縣城名噪一時(shí)。

9月10日，教師節(jié)這天，銅鼓縣召開了全縣教育工作表彰大會(huì)，縣委書記江偉斌宣布：從今年下半年開始，銅鼓高中教育全部免費(fèi)，已上交的學(xué)費(fèi)全部退回，銅鼓成為了宜春市首個(gè)實(shí)行高中教育全部免學(xué)費(fèi)的縣。

“山區(qū)小縣同樣可以辦出大教育。”一時(shí)間，銅鼓這個(gè)名字傳遍網(wǎng)絡(luò)，叫好點(diǎn)贊聲一片。也有人開始比較，像銅鼓這樣的“窮縣”都能免學(xué)費(fèi)，比銅鼓發(fā)達(dá)的地方為什么就不能免費(fèi)呢？更有甚者，認(rèn)為這是在作秀、出風(fēng)頭，始料未及的爭(zhēng)議和壓力隨之而來(lái)。

縣財(cái)政買單

銅鼓中學(xué)是江西省重點(diǎn)中學(xué)，也是全縣唯一的高中。校門前，依然張貼著2019年的高考喜報(bào)。今年共有8名學(xué)生考入985高校、20名學(xué)生考入211高校，其中文、理科最高分的考生分別在全省排名376位和295位，被北師大和中科大錄取。

這樣的成績(jī)不算顯山露水，但高中免學(xué)費(fèi)的新聞，卻讓銅鼓中學(xué)備受關(guān)注。

教師節(jié)表彰大會(huì)后，銅鼓縣教育體育局很快發(fā)布消息，今年秋季開學(xué)后，全縣高中在校學(xué)生每人每年800元學(xué)費(fèi)全部由縣財(cái)政買單，本學(xué)年免除學(xué)費(fèi)共計(jì)220余萬(wàn)元。

縣教育體育局局長(zhǎng)李政還表示，本學(xué)期銅鼓中學(xué)2000余名高中生交納的學(xué)費(fèi)(職業(yè)高中學(xué)生早已免除)將在一周內(nèi)全額退回給學(xué)生，可退回學(xué)費(fèi)100余萬(wàn)元。

此舉收獲了不少外界的好評(píng)，有評(píng)論認(rèn)為這體現(xiàn)了當(dāng)?shù)爻鐚W(xué)重教的誠(chéng)意，尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的小縣，每年拿出200多萬(wàn)元用于免除高中學(xué)生學(xué)費(fèi)，是在兌現(xiàn)“再窮不能窮教育”的承諾。

實(shí)際上，即使在江西省內(nèi)，銅鼓也不是高中免學(xué)費(fèi)的首倡者。在江西，德興市自2010年起實(shí)行高中教育免學(xué)費(fèi)，全省最早。其后湖口、蘆溪等縣相繼推行，與宜春相鄰的萍鄉(xiāng)市從2017年開始試水，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了高中免學(xué)費(fèi)的全覆蓋。從全國(guó)來(lái)看，內(nèi)蒙古等一些中西部省區(qū)已陸續(xù)推行12年甚至15年免費(fèi)教育。

不過，這些地方上的自發(fā)探索，并沒有得到上級(jí)的認(rèn)可和支持。2018年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》，其中提到“嚴(yán)格執(zhí)行義務(wù)教育法，堅(jiān)持實(shí)行九年義務(wù)教育制度，嚴(yán)禁隨意擴(kuò)大免費(fèi)教育政策實(shí)施范圍”。2019年2月，江西省人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院部署并結(jié)合本省實(shí)際，向全省下發(fā)了具體實(shí)施意見，重申了“嚴(yán)禁隨意擴(kuò)大”這一原則。

有不愿具名的人士表示，這一政策落地在地方生態(tài)中，會(huì)產(chǎn)生“互相攀比”的效應(yīng)，這是上級(jí)政府和教育主管部門不愿看到的。

《中國(guó)新聞周刊》致電江西省教育廳，相關(guān)人士表示，高中免學(xué)費(fèi)是部分地方政府的決策，省教育廳對(duì)此不便表態(tài)。

空降的新書記

9月5日，豐城市長(zhǎng)江偉斌“空降”銅鼓，接任縣委書記一職。從9月5日上任，到9月10日宣布高中免學(xué)費(fèi)，前后僅5天時(shí)間。對(duì)于“高中免學(xué)費(fèi)”引發(fā)的關(guān)注度，江偉斌有些無(wú)奈。他告訴《中國(guó)新聞周刊》，教育大會(huì)上談了很多事，但就是高中免學(xué)費(fèi)這件事觸動(dòng)了社會(huì)的敏感神經(jīng)。

江偉斌說(shuō)，之所以決定推行這一政策，是因?yàn)殂~鼓有其自身的特殊性：第一，縣城體量小，只有一所高中；第二，高中比較弱，正處在爬坡上坎的階段，想通過免學(xué)費(fèi)提振一下信心。

據(jù)知情人士透露，到銅鼓后江偉斌曾表示，小小年紀(jì)到外寄讀不利于學(xué)生的身心發(fā)展，他希望銅鼓的孩子都能留在當(dāng)?shù)刈x書。

在宜春，一直有“豐樟高”一說(shuō)，豐城、樟樹、高安三個(gè)大縣相鄰且實(shí)力強(qiáng)勁。其中，豐城是一個(gè)有著148萬(wàn)戶籍人口的省直管縣。數(shù)據(jù)顯示，銅鼓縣2018年49.86億元的GDP在全市墊底，甚至不到排名第一的豐城的1/10。

銅鼓中學(xué)主管政教工作的副校長(zhǎng)張清炎告訴《中國(guó)新聞周刊》，2019年秋季全校共有2265名學(xué)生，其中265人為貧困生，分為建檔立卡、殘疾學(xué)生、教助供養(yǎng)、農(nóng)村低保和城鎮(zhèn)低保五類，貧困生比例超過10%。

銅鼓中學(xué)的一塊公示欄上張貼著本學(xué)期的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，其中學(xué)費(fèi)400元、實(shí)驗(yàn)費(fèi)15元、住宿費(fèi)180元，學(xué)校代收的課本資料費(fèi)按不同年級(jí)分600元和1100元不等。包含以上各項(xiàng)，學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)總金額在1015元至1695元之間。

在這份收費(fèi)清單旁，還公示著國(guó)家助學(xué)金及中央專項(xiàng)彩票公益金滋蕙計(jì)劃學(xué)生名單。按照中央的普通高中助學(xué)政策，建檔立卡家庭學(xué)生每學(xué)期可以領(lǐng)取750元、1000元、1250元三個(gè)等級(jí)的助學(xué)金。此外，由宜春市婦聯(lián)創(chuàng)辦的春蕾班也會(huì)給10名學(xué)生提供每人每年1500元的資助，涵蓋整個(gè)高中三年。對(duì)于考上大學(xué)的上述五類貧困生，江西省政府會(huì)提供5000元/人的高考入學(xué)政府助學(xué)金。

就在高中學(xué)費(fèi)全免的前一個(gè)學(xué)期，已有229名貧困生按政策享受了免學(xué)費(fèi)待遇。從中央到地方，從政府到民間，一個(gè)相對(duì)完善的資助體系為這里的貧困學(xué)生提供了有效的支撐。張清炎對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)將各類貧困學(xué)生一網(wǎng)打盡，相當(dāng)于政府兜底。同時(shí)又有各方人士在關(guān)注教育，所以現(xiàn)在輟學(xué)的學(xué)生相當(dāng)少。“沒有哪個(gè)學(xué)生會(huì)因?yàn)闆]有錢而讀不了書，只有自己不想學(xué)，或是因?yàn)榻】翟蛐輰W(xué)。”張清炎說(shuō)。

“這800元學(xué)費(fèi)，對(duì)于大城市的人來(lái)說(shuō)可能是毛毛雨，但是對(duì)于銅鼓這個(gè)偏遠(yuǎn)山區(qū)的普通百姓來(lái)說(shuō)卻是個(gè)不小的數(shù)目。”銅鼓中學(xué)校長(zhǎng)胡望星用了四個(gè)字來(lái)形容家長(zhǎng)們對(duì)于免除學(xué)費(fèi)的心情：喜出望外。

銅鼓中學(xué)的教室不關(guān)后門，便于校長(zhǎng)巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)上課不專心的學(xué)生。攝影/中國(guó)新聞周刊記者程昕明

“富縣模式”和“窮縣模式”

高中免學(xué)費(fèi)，并非全國(guó)一盤棋的布局。但自下而上的零星試驗(yàn)，已經(jīng)有十幾年時(shí)間。

2007年秋季，珠海在全國(guó)率先實(shí)施高中教育免學(xué)費(fèi)，當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T稱“珠海作為一個(gè)特區(qū)，應(yīng)該有權(quán)限對(duì)基礎(chǔ)教育做出一些決定。”其后，陜西神木、江西德興等地相繼跟進(jìn)。截至目前，已有包括新疆、青海、云南、四川、廣西、河南、江西部分地區(qū)，以及陜西全省、內(nèi)蒙古全區(qū)在內(nèi)的多個(gè)省區(qū)實(shí)現(xiàn)普通高中免學(xué)費(fèi)。

雖然高中免學(xué)費(fèi)源自東部，但積極推行這一政策的，大多集中在中西部地區(qū)。

以陜西省為例，2008年陜西神木縣在全省首推高中免費(fèi)教育政策，其后不少縣市陸續(xù)推行。2016年，陜西省提出“十三五”期間全省全面實(shí)施13年免費(fèi)教育，即學(xué)前1年、小學(xué)初中9年、高中3年。

2017年，陜西省共有普通高中473所，在校學(xué)生75.66萬(wàn)人。對(duì)公辦普通高中學(xué)生，按照省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化高中1600元、城市普通高中700元、農(nóng)村普通高中400元的標(biāo)準(zhǔn)免收學(xué)費(fèi)。

西安培華學(xué)院副教授吳春娜將陜西的免費(fèi)教育分為“富縣模式”和“窮縣模式”。她認(rèn)為，以神木和府谷為代表的“富縣”財(cái)政經(jīng)費(fèi)充足，最早實(shí)施高中免學(xué)費(fèi)政策，樹立了財(cái)力向教育傾斜的典范。而寧陜、嵐皋等國(guó)家級(jí)貧困縣，則通過壓縮行政辦公費(fèi)用、“三公經(jīng)費(fèi)”等途徑將財(cái)政經(jīng)費(fèi)向教育傾斜。“窮縣辦富教育的決心則充分說(shuō)明免費(fèi)教育不是能不能辦的問題，而是想不想辦的問題，是決策者對(duì)教育的認(rèn)知和民生的顧念。”吳春娜表示。

對(duì)于免費(fèi)政策“西熱東冷”的成因，教育界看法不一。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于中西部地區(qū)而言，高中免學(xué)費(fèi)在一定程度上減輕了家庭負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了教育公平，但在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，城鄉(xiāng)居民收入較高，很多家庭可能對(duì)免除學(xué)費(fèi)不太敏感，因此實(shí)施意義不大。

還有一種擔(dān)憂是，普通高中免費(fèi)會(huì)沖擊國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的政策傾斜。“如果所有地方的高中教育都實(shí)現(xiàn)免費(fèi)，可能將削平中職教育在較發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，更加難以實(shí)現(xiàn)高中教育與中職教育的平衡。”

北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所助理研究員田志磊對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，高中免費(fèi)教育之所以在中西部地區(qū)比較普遍是因?yàn)槔习傩盏慕逃枨筮€沒那么復(fù)雜。但是，在東部地區(qū)，優(yōu)質(zhì)高中的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)白熱化，甚至投資幾十億建豪華高中的現(xiàn)象也已出現(xiàn)。

免費(fèi)難題

對(duì)于是否全面推廣高中免學(xué)費(fèi)政策，學(xué)術(shù)界也有不同聲音。

北京大學(xué)教育學(xué)院教授文東茅曾表示，職業(yè)高中都已經(jīng)免學(xué)費(fèi)，普通高中學(xué)費(fèi)本來(lái)也不貴，以國(guó)家現(xiàn)在的財(cái)力完全可以負(fù)擔(dān)。更多的研究者認(rèn)為，免費(fèi)教育應(yīng)該量力而行，尤其在涉及擴(kuò)大義務(wù)教育年限的問題上應(yīng)該慎重，高質(zhì)量發(fā)展高中教育才是教育改革的主線。

在爭(zhēng)議多年之后，教育部對(duì)此給出了明確答復(fù)。“關(guān)于將高中階段教育納入義務(wù)教育范圍的問題，財(cái)政部、教育部進(jìn)行過專門研究，也廣泛聽取過社會(huì)各方面意見，大家普遍認(rèn)為目前條件尚不成熟。”2018年9月，針對(duì)全國(guó)人大“關(guān)于請(qǐng)求將貧困縣高中階段教育納入義務(wù)教育的建議”，教育部在回復(fù)中作了如上表述。

對(duì)于一些地區(qū)出臺(tái)的普通高中免學(xué)費(fèi)政策，教育部也認(rèn)為是一種探索，而不是納入義務(wù)教育。因?yàn)榱x務(wù)教育具有普及、免費(fèi)、均衡和強(qiáng)制的特點(diǎn)，如果將高中階段教育納入義務(wù)教育，則意味著錦上添花將變成責(zé)無(wú)旁貸。有研究者甚至認(rèn)為，這樣做很可能讓教育系統(tǒng)“天下大亂”。

高中教育目前還是以縣級(jí)投入為主，縣級(jí)財(cái)政的支持力度，對(duì)縣城高中至關(guān)重要。教育部要求各地落實(shí)以財(cái)政投入為主、其他渠道籌措經(jīng)費(fèi)為輔的普通高中投入機(jī)制，完善財(cái)政投入機(jī)制，抓緊建立完善普通高中生均撥款制度。目前，全國(guó)已經(jīng)有25個(gè)省份制定了普通高中生均公用經(jīng)費(fèi)最低撥款標(biāo)準(zhǔn)。2018年，江西省財(cái)政廳、教育廳制定的全省普通高中生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1000元/生/學(xué)年，自當(dāng)年起執(zhí)行。

在經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政緊縮的大背景下，主動(dòng)擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍的地區(qū)已經(jīng)越來(lái)越少。在采訪中，一位地方政府官員就表示，上上下下都在過緊日子，教育開支也要量入為出。即便是在已經(jīng)推行免費(fèi)政策的地區(qū)，也有一些因?yàn)樨?cái)政收入波動(dòng)而出現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)吃緊。

在受訪者看來(lái)，如何提高資金使用效率是更重要的問題。北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所助理研究員田志磊對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，免費(fèi)不是唯一目的。相反，如果所有教育產(chǎn)品都由政府提供，供給主體就會(huì)變得單一，從而限制了多元化的選擇。“不能因?yàn)槊赓M(fèi)就把市場(chǎng)化機(jī)制給弄沒了，差異化需求是無(wú)法抹殺的，想要獲得更好的教育本身就是社會(huì)進(jìn)步的原動(dòng)力。”